孫潔：存量項(xiàng)目如何采用PPP模式？ 存量項(xiàng)目如何采用PPP模式？

PPP模式自2014年推廣應(yīng)用以來，不僅解決了財(cái)政在公共領(lǐng)域投入不足的問題，更是提高了公共領(lǐng)域提供的效率和質(zhì)量。從各地的實(shí)踐看，PPP不僅在新建設(shè)的項(xiàng)目中發(fā)揮作用，在存量項(xiàng)目中同樣可以發(fā)揮作用。存量項(xiàng)目采用PPP模式，要把握好其中的四個(gè)要點(diǎn)。

首先，要了解什么樣的存量項(xiàng)目可以采用PPP模式。所謂存量項(xiàng)目，是指政府已經(jīng)建設(shè)完成的項(xiàng)目，如已經(jīng)建成并使用的自來水廠、垃圾處理場、道路、橋梁、隧道等。這些項(xiàng)目或許有收益，或許項(xiàng)目本身并不能產(chǎn)生收益，無論其本身能否產(chǎn)生收益都可以采用PPP模式。對于能夠產(chǎn)生收益的項(xiàng)目，采用PPP模式會相對容易；對于不能產(chǎn)生收益的項(xiàng)目，如果采用PPP模式，就需要想辦法讓社會資本獲得合理的收益，這樣才能吸引社會資本參與進(jìn)來。一個(gè)辦法是，由政府根據(jù)績效付費(fèi)，但要受一般公共預(yù)算支出的約束；另一辦法是，給予項(xiàng)目相關(guān)商業(yè)開發(fā)權(quán)限，達(dá)到社會資本實(shí)現(xiàn)合理收益的要求，這與社會資本對該項(xiàng)目運(yùn)營管理能力有較大關(guān)系，同樣的商業(yè)開發(fā)，如果沒有經(jīng)驗(yàn)的社會資本可能達(dá)不到合理的收益。因此，需要政府在選擇合作伙伴時(shí)，充分考慮其對項(xiàng)目運(yùn)營管理的經(jīng)驗(yàn)是否符合要求。

其次，已經(jīng)建設(shè)成的項(xiàng)目為什么要采用PPP模式。其基本原因有兩個(gè)：為新建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資；將這些項(xiàng)目中政府承擔(dān)的債務(wù)轉(zhuǎn)移到社會資本，從而降低政府債務(wù)。隨著近年來城市化進(jìn)程的加快，不少地方以負(fù)債融資方式建設(shè)了不少基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。政府可以將這些資產(chǎn)和債務(wù)一并移交給社會資本，由社會資本承擔(dān)相應(yīng)的債務(wù)，這就會大比例降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到化解地方債務(wù)的目的。

再其次，對于存量項(xiàng)目如何采用PPP模式。這需要根據(jù)存量項(xiàng)目的不同類別采取不同的運(yùn)作方式，對正在運(yùn)行的項(xiàng)目，不需要社會資本再對項(xiàng)目進(jìn)行投資就可以直接經(jīng)營或管理的，可以采用TOT的方式；對已有項(xiàng)目中可能規(guī)模過小不能滿足現(xiàn)實(shí)需要或設(shè)施老化需要升級改造的，無論是哪一種情況，都需要社會資本對現(xiàn)有設(shè)施進(jìn)行擴(kuò)建或改造，可以采用ROT的方式。TOT是指，將已有的存量項(xiàng)目移交給社會資本，由社會資本對項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營管理，當(dāng)運(yùn)營期滿后再將項(xiàng)目無償移交給政府。對于TOT這種做法，如果項(xiàng)目中沒有債務(wù)，僅將資產(chǎn)和運(yùn)營權(quán)移交給社會資本，社會資本就應(yīng)支付一定的資金給政府，為政府新建項(xiàng)目獲得建設(shè)資金；如果存量項(xiàng)目有一定的政府債務(wù)，在向社會資本移交資產(chǎn)的同時(shí)也將項(xiàng)目中的債務(wù)移交給社會資本，雖能達(dá)到政府化解債務(wù)的目的，但要保障社會資本獲得合理的收益。ROT是指，將需要擴(kuò)建或再造的存量移交給社會資本，社會資本在原來的項(xiàng)目上進(jìn)行升級改造或擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，從而實(shí)現(xiàn)滿足更多的社會需要。

最后，對存量項(xiàng)目采用PPP模式在實(shí)際操作中會遇到的難點(diǎn)。主要有兩方面：原有職工的安置或身份轉(zhuǎn)變問題；政府債務(wù)移交過程中原來的債權(quán)人是否同意。關(guān)于第一個(gè)問題，如果原來的單位不是事業(yè)單位，也不是國有企業(yè)，采用PPP模式后就會變?yōu)橐话忝駹I企業(yè)或非國有企業(yè)，就會面臨職工安置問題；當(dāng)然，如果是國企或央企作為社會資本，就不會出現(xiàn)這個(gè)問題。關(guān)于第二個(gè)問題，債務(wù)由政府債務(wù)轉(zhuǎn)變成為一般企業(yè)債務(wù)，對于原債權(quán)人顯然是不利的，需要債權(quán)人給予確認(rèn)，這將是一件較為困難的事情，需要通過談判權(quán)衡雙方利益。

總之，存量項(xiàng)目采用PPP模式是一個(gè)普遍的方式，但在實(shí)際操作過程中比新建項(xiàng)目更為復(fù)雜和困難。因此，一方面應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的政策，支持PPP存量項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展；另一方面應(yīng)當(dāng)針對存量項(xiàng)目的特性，選擇具有解決政府難題的項(xiàng)目采用PPP模式，而不是簡單地將收費(fèi)期延長。

（作者系中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員、中國財(cái)政學(xué)會公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會秘書長）

來源：中國財(cái)經(jīng)報(bào)